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    強化公共文化服務的地方立法保障

    時間:2021-01-21 09:22 來源:學習時報

    摘要:黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確要求提升公共文化服務水平,將“公共文化服務體系和文化產業體系更加健全”納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標之中。公共文化服務是以滿足人民群眾基本文化需求、實現和保障公民基本文化權益為目標的公共服務,對于提高社會文明程度,提升公共文化服務水平具有重要意義。公共文化服務體系是公共文化產品和服務提供、制度和系統建設的統稱,是政府向人民群眾提供公共文化服務的實現途徑和保障體系。我國2017年施行的《公共文化服務保障法》確立了公共文化服務的基本原則,健全完善了公共文化設施建設、公共文化服務提供等多項法律制度,為我國公共服務體系建設提供了規范基礎。

    黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確要求提升公共文化服務水平,將“公共文化服務體系和文化產業體系更加健全”納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標之中。公共文化服務是以滿足人民群眾基本文化需求、實現和保障公民基本文化權益為目標的公共服務,對于提高社會文明程度,提升公共文化服務水平具有重要意義。公共文化服務體系是公共文化產品和服務提供、制度和系統建設的統稱,是政府向人民群眾提供公共文化服務的實現途徑和保障體系。我國2017年施行的《公共文化服務保障法》確立了公共文化服務的基本原則,健全完善了公共文化設施建設、公共文化服務提供等多項法律制度,為我國公共服務體系建設提供了規范基礎。

    同時,公共文化不同于一般的公共事務,具有明顯的地域性,不同地域的公民有不同的文化習慣。所以在中央立法的指導下,各地還應該根據實際情況進行富有特色的地方立法,地方立法是保障人民公共文化權益的細化規定,全國許多省份正在因地制宜推動公共文化服務保障的法治化,積累了不少寶貴的經驗。但整體來說,我國公共文化服務地方立法還存在一定的滯后性,且在數量結構、立法技術和立法內容等方面也還有諸多需要完善之處,需要進一步探討和解決。

    加快公共文化服務地方立法進程。公共文化服務所承載的“文化軟實力”,是一項長遠的公益事業,要強化地方政府保障公共文化服務的動力,除了政策引導和鼓勵外,還應以立法手段為公共文化服務建設提供剛性保障。當前從立法數量上看,公共文化服務地方性法規整體數量不多且還難以有效回應各地人們的基本公共文化服務需要。就目前公共文化服務保障地方性法規數量和地方立法規劃來看,地方性法規與規范性文件數量結構還不平衡,規范性文件的數量遠超地方性法規的數量,其效力位階較低,功能與作用相對受限。因此,應當優化公共文化服務地方性法規與規范性文件數量結構,加快制定公共文化服務地方性法規,并加大地方性法規的適用力度。

    改進立法技術。第一,提高立法的精細化水平。地方立法具有實施性、補充性、探索性的特性和功能。實施性,即對上位法進行細化立法,對上位法的原則規定細化量化、延伸拓展,與上位法實現無縫銜接,使其更具有可操作性。補充性,即從當地實際需要出發,在立法權限范圍內,通過立法解決因法律缺位而制約本地區改革發展穩定的突出問題。探索性,即對國家尚未制定法律或者行政法規的地方事務出臺創制性規定,以解決地方經濟社會發展中某些領域無法可依的問題。但當前在公共文化服務領域,地方立法的精細化程度不高,同質化現象還比較嚴重;地方立法文本的公共文化服務保障內容條目大多依照國家法律的規定設置,仍然是原則性的規定較多,具體細化可操作的規定較少,地方立法的優勢還沒有充分發揮出來。第二,地方性法規的體例結構編排有待進一步科學。一方面,公共文化服務立法從本質上來說是為了保障公民的文化權益,具有公益性,從這個意義上來說,其屬于社會法的范疇,需要通過管理予以保障;另一方面,公共文化服務具有導向作用,必須由政府對其進行合理的培育、引導。這種雙重屬性必然會傳導至立法中,這就要求公共文化服務立法具有“保障”屬性與“促進”屬性。前者突出其保障的強制性與權威性,更多地體現為義務性規范,后者更多地體現為激勵性規范,當前在有的地方性法規中,體現“保障”作用的義務性規范類和“促進”類的倡導性規范混合出現,缺少條理清晰的排列,應當進一步強化立法技術,使立法文本內部更加協調和科學。

    完善立法內容。第一,完善保障措施內容。保障措施是公共文化服務有序開展的重要基石,也應當是公共文化服務地方立法的主要內容,不同類型的保障措施亦對應著立法文本整體篇章編排,保障措施內容如有缺失,易造成立法文本體例編排的疏漏?!豆参幕毡U戏ā芬詫U滦问揭幎ūU洗胧┑膬热?,對上位法所規定的保障措施,地方立法應當依據本地區實際情況予以細化,增強可操作性。此外,在立法上要重視人、財、物的保障配備,主要關注經費保障措施、專業人才隊伍建設、社會力量參與公共文化服務供給三個重要方面;重視文化行政管理部門公共文化服務工作的考核監督,包括績效考評、引入第三方的考核評價制度、資金審計制度以及公共文化服務需求反饋咨詢機制等。第二,立法體現地方特色。地方立法是對國家法律、行政法規的具體化。上位法已經進行原則性規定的方面,地方立法應當盡量減少原則性規定,強化具有實質性的內容,并力求簡明適用,但當前地方立法應當體現的地方特色還不明顯,同質化現象較重,不利于因地制宜地推進公共文化服務建設。地方立法的“有特色”是為解決地方的特殊問題。針對性強的地方立法能夠使當地的改革與發展獲得專門的法律保障,較強的可操作性為地方立法落到實處提供保證,避免地方立法對上位法的重復。

    保持一定的開放性。盡管當前的公共文化服務立法發展迅速,也取得了不少成果,但是公共文化服務是一個正在發展的領域,會隨著經濟社會的發展變化而不斷變化,需要在實踐中不斷強化認識、把握規律,各個地區在該領域遇到的問題、工作推進的進度差異明顯,不能一味強調地方立法的速度和規模,而應當充分考慮各地實際情況。例如少數民族的公共文化服務問題、新增城市人口的文化權益保障問題等,還需要各地在立法時秉持一種適度開放的理念,保持前瞻性,為未來的修訂、完善留有一定的空間。

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